Ve Francii funguje „poloprezidentský“ systém. Jaké jsou jeho výhody a nevýhody v porovnání například s parlamentní demokracií, jakou jsme my, nebo naopak ve srovnání s prezidentským systémem, jaký známe například z USA?
Úplně základní dělení těchto demokratických systémů je na prezidentské a parlamentní. Nejdůležitějším rozpoznávacím znakem je, zda výkonná moc nese politickou odpovědnost před mocí zákonodárnou. To v praxi znamená, že politické zaměření a činnost vlády, tedy orgánu výkonné moci, i když probíhá naprosto v souladu se zákonem, se nemusí líbit zákonodárné moci, tedy parlamentu. Ten v takovém případě může vyslovit vládě nedůvěru, samozřejmě, pokud to odhlasuje většina poslanců. Důsledkem je pak demise a pád vlády. To je základní princip parlamentní vlády, který se původně postupně vyvinul v poměrech Velké Británie, kolébce parlamentní demokracie.
V prezidentském systému, jehož typickým příkladem jsou USA, nic takového není. Zde spočívá základ v separaci mocí a jejich vzájemném vyvažování. Říká se tomu systém vah a protivah neboli „checks and balances“. V USA platí princip, že Kongres nemůže odvolat prezidenta pro nesouhlas s jeho politikou a prezident v žádném případě nemůže rozpustit Kongres. Kongres tak může vládu v čele s prezidentem kontrolovat, omezovat ji svým zákonodárstvím, ale nemůže ji svrhnout. Podotýkám, že tady nejde o impeachment, tedy o zproštění prezidentské funkce za porušení ústavy nebo přísahy či pro jiný ústavou definovaný delikt. To je něco jiného. Tady se jedná o to, zda vláda může být svržena parlamentem, pokud to odhlasuje většina poslanců. V prezidentském systému to možné není, v parlamentním systému, jakým je Francie nebo Česká republika, to je pravidlem.
Oba systémy přitom mají své výhody a nevýhody, ale to by bylo na dlouhé povídání. Podstatnější podle mě je, že ve svých zemích jsou pevně zakotveny v jejich politických a ústavních tradicích, a to s mnoha jejich specifiky.
A proč se tedy někdy mluví o Francii jako o „poloprezidentském systému“?
Je to tím, že ve Francii se za Charlese de Gaulla začala vyvíjet parlamentní republika tak, jak ji tam známe dodnes, tedy směrem k silnému prezidentství. Známý francouzský teoretik Maurice Duverger na přelomu 70. a 80. let 20. století vymyslel, že se jedná o specifický režim, který má být nazýván „poloprezidentským“.
Není to jen novinářská zkratka?
Souhlasím. Dokonce to jako novinářská zkratka vzniklo, a to už v lednu 1959, kdy zakladatel deníku Le Monde Hubert Beuve-Méry při příležitosti prvního zvolení Charlese de Gaulla prezidentem Francie zveřejnil článek, který se jmenoval „Od přechodné diktatury k poloprezidentskému režimu“. Jenže v 80. a 90. letech minulého století se ukázalo, že ve Francii mohou existovat i fáze slabého prezidentství, takzvané kohabitace, aniž by se přitom jakkoliv musela měnit Ústava. Vyšlo tedy najevo, že pro nějaký třetí typ režimu tu není místo. Ve stručnosti bych to shrnul tak, že ten režim, který je nazýván poloprezidentským, je ve skutečnosti režimem parlamentním, pouze s tím rozdílem, že v různých obdobích se v něm značně mění síla prezidenta. Pojem poloprezidentský systém se v samotné Francii přestal užívat a byl nahrazen pojmem „prezidencializovaný parlamentní systém“. Doslova tak. Do češtiny bych to přeložil jako „parlamentní systém s variabilní dominancí prezidenta“.
Proč variabilní?
Systém je postaven na tom, a hlavně v tom spočívá jeho neobvyklost, že francouzský prezident musí být de facto lídrem politické strany. V Ústavě o tom nic napsáno není – ale skutečností je, že od dob de Gaulla nikdo, kdo by nebyl lídrem vítězné strany nebo koalice, se francouzským prezidentem nestal.
Může se stát, a třikrát (Mitterand – Chirac 1986-1988, Mitterand – Balladur 1993-1995 a Chirac – Jospin 1997-2002, pozn. red.) se to také stalo, že v průběhu prezidentského mandátu bylo zvoleno Národní shromáždění s převahou opačné politické barvy, než jakou představoval prezident. Nastalo to v důsledku faktu, že prezidentské období bylo sedmileté a parlamentní pětileté; Francouzi tomu začali říkat „kohabitace“ čili soužiti dvou politických směrů, z nichž jeden představoval silný premiér podporovaný parlamentní většinou a jiný směr představoval oslabený prezident. Takový výjimečný stav panoval ve Francii za 65 let existence páté republiky (od 1958 dodnes – pozn. redakce) třikrát a po dobu celkem 9 let.
Poprvé k tomu došlo za Francoise Mitteranda, který ihned poté, co se stal v roce 1981 prezidentem, rozpustil Národní shromáždění. Nové volby dopadly se stejným výsledkem jako ty prezidentské. Logicky: stejná doba, stejné nálady voličů, takže Francie měla stále silného prezidenta, tentokrát poprvé v historii socialistického. Jenže po pěti letech, po sněmovních volbách v roce 1986, musel jmenovat premiérem tehdejšího vítěze, tedy gaullistu Jacquese Chiraca. Nemohl si přitom vybírat, ale musel mu přenechat onen rozhodující podíl na exekutivě. Kohabitace tedy ukázala, že pojem „poloprezidentský“ systém vlastně nemá smysl. Pořád jde o systém buď prezidentský, nebo parlamentní – jenže díky tomu, že od de Gaulla ve Francii neplatí tradice „nestranického“ prezidenta, jsou tito prezidenti silní právě tím, že ve chvíli, kdy za sebou mají stejnobarevnou politickou vládu a Národní shromáždění, disponují širokou politickou mocí.
Kohabitace ovšem byly ve Francii vnímány negativně, jakožto oslabení výkonné moci.
Z jakého důvodu?
Výkonná moc, jejímž představitelem je jak prezident, tak vláda, byla rozpolcena a její dvě části postaveny proti sobě, tudíž docházelo k přetahování o moc a k uzavírání různých zákulisních kompromisů. Voliči měli pocit, že Francie vždy nemluví jediným silným hlasem. Proto se uvažovalo nad tím, jak kohabitace eliminovat.
Myšlenku, že by se „kohabitaci“ mělo raději předcházet, vyslovil už Georges Pompidou (hlavou státu v letech 1969-1974, pozn. red.), nedokázal ji ale dotáhnout do konce. V roce 2000, tedy během pětileté kohabitace mezi Chiracem a Jospinem, však byl prezidentský mandát po úspěšném ústavním referendu zkrácen ze sedmi na pět let, kalendář tedy nyní stojí tak, že se nejprve konají prezidentské volby a do dvou měsíců po nich i volby parlamentní. Obojí tedy probíhá v době, kdy jsou nálady voličů víceméně stejné.
Zajímavé je, že ačkoli tato reforma stabilizovala prezidentskou funkci, nikdo z prezidentů, kteří byli zvoleni po jejím zavedení, nedokázal svůj mandát obhájit – výjimkou z tohoto pravidla se stal až loni Emmanuel Macron. Chirac v roce 2007 teoreticky ještě mohl kandidovat potřetí, ale byl již tak zatížen aférou zneužívání fondů pařížské radnice a zdravotními problémy, že se kandidovat ani nesnažil. Sarkozyho druhá kandidatura v roce 2012 byla pošpiněna jeho vlastními aférami ohledně financování volební kampaně z roku 2007. Jeho nástupce Francois Hollande byl z celé dosavadní řady prezidentů asi tím nejméně výrazným. A to natolik, že sám dospěl k rozhodnutí, že se o druhý mandát ani nebude pokoušet.
Od té doby můžeme mluvit o tom, že se prezidentská dominance významně stabilizovala, nicméně poslední volby v roce 2022 ukázaly, že to není tak jednoduché – Macronova politická strana (Renaissance, pozn. red.) i se svými politickými spojenci v nich totiž získala nikoli absolutní, ale jen relativní většinu a musí se tak spoléhat na podporu Republikánů (Les Républicains, pozn. red.) čili neogaullistů, mezi nimiž významnou zákulisní roli hraje Nicolas Sarkozy, který ovládá jedno ze křídel strany. Sarkozy také Macronovi radí, komunikují spolu velmi čile.
Mezitím došlo novelizací Ústavy v roce 2008 také k tomu, že prezident může vykonávat maximálně dva po sobě jdoucí mandáty.
Když si tedy porovnáme prezidenty před reformou v roce 2000, a ty po ní, zdá se tedy, že dříve byla jejich pozice silnější, stabilnější. Co je důvodem?
Pětileté funkční období a přílišné spojení prezidenta s aktuální politikou. Nic už nenasvědčuje tomu, že je nadstranický. Ústava s tím počítá, říká, že vláda určuje politiku země. Všichni ale víme, že v obvyklých poměrech ji určuje prezident. Autorita prezidentství se tak opotřebovává v každodenním politickém boji, což vysvětluje, proč tito prezidenti druhý mandát buď neobhájí, nebo, jako v případě Macrona, je jeho druhý mandát poznamenaný slabostí a nutností neustále vyjednávat podporu jinde.
Jak to fungovalo ve třetí (1870-1940), potažmo ve čtvrté (1946-1958) francouzské republice?
Kdybyste četl tehdejší Ústavu, tak z ní nevyčtete, že tam je slabý prezident. Oba dva tyto systémy se však do systému slabého prezidenta vyvinuly zvykově. Na počátku třetí republiky, po roce 1875, došlo k tomu, že právo prezidenta rozpustit dolní sněmovnu bylo zkompromitováno coby pokus o převrat. Nutno doplnit, že tehdejší francouzské republikánské zřízení bylo na evropské poměry vedle Švýcarska výjimkou, jinak byly všude monarchie.
Pokud by tehdy dolní sněmovna vyslovila nedůvěru vládě, prezident se mohl kabinetu zastat, rozpustit dolní sněmovnu a zeptat se tak voličů, co chtějí oni. V roce 1877 prezident Patrice de MacMahon, monarchista, dolní sněmovnu rozpustil, jenže lidé si v následných volbách přáli více republikánů. Po roce 1879 došlo k tomu, že tehdy zvolený prezident (Jules Grévy, pozn. red.) deklaroval, že právo rozpustit Sněmovnu nikdy nevyužije, žádný z jeho následníků ho taktéž nevyužil.
Celá věc se vyvinula tak, že následné vlády měly jepičí život, v průměru zhruba půl roku (mezi lety 1877 a 1883 Francie zažila 12 premiérů, pozn. red.), tehdy měl právo vyslovovat nedůvěru vládě i Senát. Vše vyústilo naprostou ukázkou slabosti v roce 1940, když během několika týdnů nacisté dobyli celou Francii a vláda nebyla schopná postavit se na žádný výraznější odpor, zejména pokud věc srovnáme s napadením Francie v roce 1914, kdy nepřítele Francouzi zastavili, sice blízko Paříže, ale přece.
Když se i čtvrtá republika v roce 1958 hroutila kvůli Alžírské krizi a hrozilo, že alžírští generálové v Paříži zorganizují puč, tak se tehdejší prezident René Coty obrátil na de Gaulla, kterému nechal v parlamentu schválit zvláštní pravomoci na vyřešení krize a pověřit ho přípravou nové Ústavy. V tom pověření bylo výslovně uvedeno, že výkonná moc bude podřízena zákonodárné, ale že výkonná moc má být posílena. Takto tedy vznikla francouzská pátá republika, na troskách pověsti třetí a čtvrté.
Pojďme nyní k osobě Nicolase Sarkozyho. Francouzský exprezident stráví rok pod kontrolou elektronického náramku za nezákonné financování volební kampaně, jde o první trest „natvrdo“ po francouzskou hlavu státu v historii. Co to pro francouzský systém, který je v podstatě poloprezidentský, znamená reputačně a co to znamená pro jeho stabilitu?
Myslím si, že zase nic tak strašného. Ukazuje se, že se v rámci demokracie švindlování zkrátka trestá. Je to výsledkem zdokonalování nejen politických mechanismů, ale také odposlouchávací techniky – lze se jen domýšlet, jak se financovaly předchozí prezidentské kampaně, u kterých žádná aféra nevznikla. Velice snadno si lze představovat, jaké finanční fondy mohly být pro financování některých z nich použity.
Zhodnotil bych to tedy tak, že se zpřísňuje kontrola nad poctivostí volebních kampaní, na vše dohlíží speciální kontrolní orgány a v krajním případě i policie. Je to zdvižený varovný prst pro každého francouzského politika.
Vy jste řekl, že to ještě není zřejmě to nejhorší, co Sarkozyho čeká…
Ano, tento trest totiž není za ten původní delikt, nýbrž za neférový postup při jeho vyšetřování. Poslední verdikt se zatím ještě netýká financování Sarkozyho vítězné volební kampaně v roce 2007, kdy existuje velké podezření, že přijal dar v ohromném rozsahu 50 milionů euro od libyjského diktátora Muammara Kaddáfího. Oficiální rozpočet kampaně tehdy dosahoval pouze 20 milionů euro. Logicky pak vzniká otázka, co za své tajně zaslané peníze Kaddáfí dostal. Probíhají ještě další vyšetřování neohlášených, tedy nelegálních zdrojů financování této kampaně, tentokrát vnitrostátních.
Při vyšetřování tedy bylo zdokumentováno z odposlouchávaného telefonu mezi Sarkozym a jeho advokátem, že došlo k uplácení soudce. Bylo to zachyceno z přístroje, o němž se oba domnívali, že je utajený, neboť jej advokát pořídil na jiné jméno, a poté jej dal Sarkozymu. Rozsudek odsuzuje Sarkozyho, jeho advokáta i soudce za vynášení informací z probíhajícího vyšetřování – výměnou za příslib postu v Monaku pro dotyčného soudce.
Jak by fungovalo hypotetické odvolání, případně stíhání úřadující francouzské hlavy státu? Víme, že Francie zavedla vlastní verzi impeachmentu…
Francouzi tomu samozřejmě neříkají impeachment, protože to je cizí termín; kdysi dokonce existoval zákon, který z francouzštiny vymycoval slova anglického původu.
V roce 2007 došlo ke změně ústavy ohledně trestní odpovědnosti prezidenta. Souvisí to s tím, co jsem již zmínil, tedy s aférami Jacquese Chiraca. Předtím, než byl v roce 1995 zvolen prezidentem, byl starostou Paříže. Tady už nešlo o aféru kvůli jedné volební kampani, ale o velký skandál kvůli financování jeho politické strany RPR, kdy si nelegálně vypomáhali na účet pařížské radnice. V průběhu Chiracova prvního prezidentského mandátu se to již začalo vyšetřovat, ale vzhledem k tomu, že prezident není v průběhu výkonu své funkce stíhatelný, mohlo se to vyšetřovat jakoby „nanečisto“, Chirac však nesměl být vyslýchán, obviněn, muselo se čekat, až skončí ve funkci.
V roce 2002 prezidentskou funkci obhájil, bylo to velmi paradoxní, protože obhajobu začal tak, že v prvním kole získal jen necelých 20 procent hlasů, v historii nikdy obhajující prezident nezískal tak slabý výsledek.
Tam se tehdy v nadsázce říkalo, že si Francouzi „zacpali nos“, a ve druhém kole šli raději volit Chiraca proti radikálovi Jean-Marie Le Penovi…
Přesně. Favoritem prvního kola byli Chirac a socialista Lionel Jospin. Tehdejší volby se ale také vyznačovaly rekordním počtem kandidátů pro první kolo: bylo jich celkem šestnáct, přičemž obvykle jich je mezi devíti a dvanácti. To první kolo tedy bylo velmi roztříštěné, zejména na levici. A nakonec to překvapivě skončilo tím, že do druhého kola proti Chiracovi těsným rozdílem nepostoupil socialista Jospin, ale Jean-Marie Le Pen, což byl hrozný šok.
Francouzi si tedy, jak se říká, „zacpali nos“. Byly i různé studentské manifestace, vybavuji si studentský plakát „volte zloděje, ne fašistu“. Tam byl dosažen další rekord, protože žádný přímo volený prezident nedosáhl tak výrazného úspěchu ve druhém kole, kde měl Chirac přes 82 procent, toho nedosáhl ani de Gaulle.
A aby se napříště nějak vyřešilo to, že prezident nemůže být stíhán za něco, co nesouvisí s výkonem prezidentského úřadu nebo za něco, co spáchal předtím, než byl zvolen, byla připravena reforma. Chirac jí nebránil, nemohl dát najevo, že to nechce, tudíž i v kampani slíbil, že ji bude sám iniciovat.
Je v ní formulace, že prezident může být žalován za porušení povinností, pokud by toto porušení bylo neslučitelné s výkonem mandátu prezidenta.
Čili taková dosti gumová definice…
Ano. Nicméně taková, která umožňuje stíhat i za něco, co nesouvisí přímo s výkonem funkce. Protože není slučitelné s výkonem funkce, aby byl prezident relevantně podezřelý z trestné činnosti. Do podmínek pro výkon se počítá i důstojnost.
Působí to tedy do značné míry preventivně na prezidenty i kandidáty, aby si dali pozor a nebyli součástí žádné aféry. Je tam však stanovena dvoutřetinová většina v obou komorách parlamentu – to je zase ochrana před tím, aby se tato kaučuková formulace nedala používat a zneužívat k vyřizování politických účtů.
Pojďme ještě krátce k výročí vaší advokátní kanceláře Císař, Češka, Smutný. Ta letos slaví 30 let na českém trhu. Prošel jsem vaši poslední výroční zprávu, takže několik údajů: 69 % služeb poskytujete soukromému sektoru, roční tržby činí 360 milionů korun, v ESG ratingu jste získali druhé nejvyšší hodnocení A+. O čem to podle vás vypovídá?
Oněch 69 % pro soukromý sektor znamená nárůst oproti minulosti. Čísla dokládají, že primárním zdrojem našich příjmů je práce pro soukromý sektor. Naopak práce pro veřejný sektor pro nás byla vždy otázkou prestiže, předpokládáme totiž, že by pro stát měli dělat ti nejlepší. A v tomto trendu určitě budeme chtít pokračovat.
ESG rating je známkou toho, že se při aplikaci práva vždy zajímáme o jeho společenské souvislosti. Velmi brzy a jako jedni z prvních jsme proto začali tento fenomén studovat do hloubky, přičemž se jej snažíme studovat velmi realisticky, tedy bránit sebe i jiné před nějakým „ESG hujerstvím“. U těchto moderních trendů totiž vždy hrozí, že mohou být zpracovávány povrchním způsobem, a dokonce ještě, že pak budou všichni podle povrchních kritérií i byrokraticky posuzováni. My k tomu přistupujeme tak, že by to mělo být pro společnost jako celek prospěšné.
Ačkoli je tedy veřejný sektor u vás zastoupen v menším poměru objemu práce než dříve, zmíním, že jste zastupovali například České dráhy ve sporu s Grandi Stazioni. Jak tento případ hodnotíte?
V tomto případu nešlo ani tolik o úsporu, ale o to ubránit tuto společnost se 100% účastí státu před požadavky, o jejichž neoprávněnosti jsme byli od počátku přesvědčeni. Grandi Stazioni nesplnily své závazky související s rekonstrukcí Hlavního nádraží, což České dráhy oprávnilo ukončit tuto smlouvu a splnit svůj projekt jiným způsobem. V tomto směru jsme nejen uspěli, ale navíc jsme nakonec dosáhli ještě toho, že České dráhy inkasovaly od Grandi Stazioni přes 42 milionů korun na náhradě nákladů soudního řízení.
Na závěr se zeptám: jaká témata dominují moderní advokacii?
Myslím si, že dominantním tématem pro korporátní advokacii je a stále bude ESG, protože to je velmi široký pojem, který pro někoho reformuje, pro jiného deformuje stávající pojmy. Uvedu příklad: dnes se musí změnit pohled na termín „péče řádného hospodáře“, protože je potřeba zohledňovat aspekty ESG. Čistý zisk už není jediným kritériem. A protože prosperita zkrátka má své náklady, vznikají určité škody, které je třeba minimalizovat – a poměřovat různé druhy škod a obětí tak, aby to bylo vyvážené ve prospěch společnosti. Takto tedy na ESG nahlížíme. Podle mě bude pronikat z těch velkých korporací, které si jej osvojily nebo osvojují, i na stále nižší úrovně.
Rozhovor je také k dispozici na webu [info.cz]
